25.Държавата като субект на гражданското право. Гражданско-правен режим на учрежденията

Фактът, че държавата е политическа организация, система от органи с властнически правомощия, но едновременно с това, е и гражданско-правен субект, притежаващ своя собственост, се обосновава с теорията на многоотрасловата правосубектност. Т.е. държавата може да бъде страна по различни правоотношения – в сферата на публичното право тя ще се явява в качеството си на носител на властнически правомощия – конституционното, административното, наказателното, финансовото право, гражданският и наказателният процеси. От друга страна обаче, държавата може да бъде и участник в гражданско-правния оборот. Това се налага най-вече поради необходимостта, чрез стопанската си дейност или чрез предоставянето на свое имущество на други субекти, държавата да осигурява своята издръжка, както и поддържането на социална политика.
Именно този двойнствен характер обуславя особеността на държавата като правен субект, различен от физическите и юридическите лица.
За разлика от другите гражданско-правни субекти, които получават своята правосубектност от държавата, правосубектността на държавата се създава от самата нея и е неограничена. Чрез органите си, държавата създава определен правен режим, на който подчинява останалите правни субекти, включително и себе си.
От друга страна, държавата е универсален правен субект, тъй като може да притежава всякакви права и задължения. От това следва, че държавата може да притежава такива права и задължения, които останалите правни субекти не биха могли да имат (напр. правото на изключителна собственост, суверенни права и пр.). Особеност е, че държавата не притежава правосубектност в семейното и наследственото право.
Като субект на гражданското право, държавата се характеризира от една страна със своето имущество, а от друга страна – с органите си, които от нейно име извършват правни действия, които имат последици в гражданско-правната сфера.
Индивидуализиращите белези на държавата са: името, знамето, герба, държавния печат, химна и столицата й.
Най-съществената способност на държавата обаче, е свързана с правото на собственост. Поначало тя може да е носител на право на собственост и други ограничени вещни права. Особеното тук е, че собствеността на държавата бива публична и частна. Това деление, макар и не конкретно отнасящо се до държавната собственост, е предвидено в 17, ал. 2 КРБ. Липсата обаче на изричен конституционен критерии за това, коя собственост е частна и публична, наложи КС да издаде Реш. № 19 от 1993 г. Така според КС критериите за разграничаване на собствеността на тези два вида са следните:
1.Кому принадлежи правото на собственост
2.Какви са вещите, предмет на това право
3.Какво е предназначението на тези вещи
Според КС всеки правен субект може да е носител на частна собственост. Държавата и общините също могат да имат частна собственост, тъй като участват в гражданския оборот. Властническите правомощия на държавата и необходимостта тя да използва собствеността си в обществен интерес, не прави собствеността й задължително публична.
Разграничението е следното: публична държавна и общинска собственост е онази, която обслужва обществени интереси, т.е. такива интереси, които не могат да се задоволяват от собствеността на останалите правни субекти.
В последствие тези критерии бяха регламентирани и на законодателно ниво – в ЗДС и ЗОС. Така според 2 ЗДС публична държавна собственост са:
1.Обектите, изключителна държавна собственост
2.Имотите, държавна собственост, които са предоставени на ведомствата
Т.е. принципът е, че частна държавна собственост са всички останали държавни имоти и вещи, като за частна държавна собственост се смятат плодовете и приходите, придобити от имотите публична държавна собственост (2, ал. 3 ЗДС).
По подобен начин урежда въпроса с общинската собственост и ЗОС. Според 3 ЗОС публична общинска собственост са:
1.Имотите, предназначени за осъществяването на функциите на органите на местното самоуправление и местната администрация
2.Имотите, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от общинско значение
Всички останали общински имоти и вещи са частна общинска собственост, като тук се включват и плодовете и приходите от имотите и вещите публична общинска собственост.
2 ЗДС въвежда едно ново понятие – “изключителна държавна собственост”, което е видово по отношение на понятието “публична държавна собственост”. Изключителната държавна собственост е особен вид собственост, която е уредена от КРБ в нейния чл. 18, ал. 1 и включва:
1.крайбрежната плажна ивица
2.републиканските пътища
3.водите, горите и парковете с национално значение
4.природните и археологически резервати, определени със закон
В ал. 2 на 18 КРБ са определени още една група обекти, върху които държавата има абсолютно суверенно право. Това са следните обекти:
1.континенталният шелф
2.изключителната икономическа зона за проучване, разработване, използване, опазване и стопанисване на биологичните, минералните и енергийните ресурси на тези морски пространства
Изключителността на държавата от гл.т. на притежаването на права обхваща и монополните й права за осъществяване на определени стопански дейности (18, ал. 4 КРБ) – ж.п. транспорта, националните пощенски и далекосъобщителни мрежи и пр.
Тъй като държавата в своя съвременен вид би трябвало все повече да ограничава стопанските си функции (това става като дава концесии), това не означава, че като предоставя правото да извършват определени стопански дейности на други правни субекти, държавата загубва монополното си право.
Особеността на държавата от гл.т. на публичните й функции се изразява и в определено предимство, което тя си запазва при придобиване то на определени блага – напр. само тя има право да конфискува вещи за държавни нужди.
Закрилата на обектите, държавна собственост, е уредена в 86 ЗС и 7 ЗДС. Така напр., в 86 ЗС императивно е казано, че вещи, които са публична държавна или общинска собственост, не могат да се придобиват по давност. Това правило е допълнено от 7, ал. 1 ЗДС, според която имотите и вещите – публична държавна собственост, освен, че не могат да се придобиват по давност, не могат още и да се отчуждават, да бъдат обременявани с други вещни права и да се включват в имуществото на търговски дружества. Освен това, друга една особеност е, че държавната собственост се ползва с особена административно-правна защита по 80 ЗДС - областният управител може със заповед да отнеме от онзи, който владее или държи без основание държавен имот. Същото важи и ако държавният имот не се използва по предназначение или нуждата от владеенето/държането му е отпаднала.
И ако в имуществено отношение държавата се третира особено, то в други насоки тя е нормален правен субект – за неизпълнение на задължение или за причинени вреди от незаконосъобразни актове/действия на нейни органи и длъжностни лица, държавата отговаря както на договорно, така и на деликтно основание – 7 КРБ и 1 и 2 ЗОДВПГ Държавата също така може да притежава дялове (акции) в търговски дружества. Тя е длъжник по издаваните от нея ДЦК.
Съгласно 11 ЗН , когато няма лица, които да наследят дадено наследство или тогава, когато всички наследници са се отказали от наследството/изгубили са правото да приемат наследството, тогава наследството се получава от държавата. Тук обаче не става дума за наличието на наследствена правоспособност на държавата, а просто за придобиване на права. Друг въпрос е, когато държавата наследява определен dominium по завещание – тогава на държавата по изключение й е призната наследствена правоспособност.
Държавата може да бъде както ищец, така и ответник по искови процеси с или срещу лица. В изпълнителното право тя е взискател. Министърът на финансите е процесуален представител на държавата в исковите процеси. В материалното право държавата се представя от съответните компетентни органи – напр. в едно все още не приватизирано еднолично търговско дружество, в което държавата притежава всички дялове, правата на държавата като собственик ще бъдат упражнявани от съответния ресорен министър.
Друга привилегия на държавата е това, че спрямо нея не може да се изпълни принудително изпълнително производство. Такова производство е недопустимо, тъй като е предвиден специален ред на вземанията срещу държавните учреждения (399, ал. 2 ГПК).
Гражданско-правен режим на учрежденията
Държавното учреждение е особен вид юридическо лице, което е учреждение не само по видово наименование, но и защото притежава родовите белези на юридическото лице-учреждение, т.е. това е юридическо лице, което няма корпоративно устройство. Следователно в родовата категория “юридическо лице-учреждение” като един от неговите видове се обособяват държавните учреждения, без да изчерпват целият обем на тази категория, защото юридически лица-учреждения са и фондациите.
Поначало специфичното в предмета на дейност на държавните учреждения е, че те се занимават с нестопанска дейност, осъществявана в интерес на широк кръг лица, включително и предоставянето на публични услуги (напр. СУ). Т.е. целта на дейността на държавните учреждения не е реализирането на доходи, поради което издръжката им е от държавна субсидия.
Фактът, че държавните учреждения имат определена структура и организация, не означава, че имат и членски състав. Работниците и служителите, които работят в тях (било по трудово, било по служебно правоотношение), не са техен членски състав.
Особеност е, че държавните учреждения имат органна структура и имущество.
Държавните учреждения осъществяват разнообразни функции в най-различни области на обществения живот – държавно управление (онези юридически лица, които изпълняват публични функции – съдилища, прокуратура, следствие, полиция и т.н.), в областта на образованието и просветата (ВУЗ-овете, Народната библиотека “Св. Св. Кирил и Методий” и пр.), т.е. макар и да са субекти на гражданското право, съответните юридически лица или осъществяват публични функции, или предоставят публични услуги.
Особеност при държавните учреждения е, че ръководният им орган (напр. министърът) има двойнствена функция – от една страна има публични правомощия като държавен орган, а от друга страна – властнически правомощия по отношение на работниците и служителите в държавното учреждение. ЗАдм нарича “администрация” онези юридически лица, които имат за ръководител държавен орган. Администрация е и министерството, което подпомага съответния държавен орган (то е юридическо лице на бюджетна издръжка).
Други самостоятелни юридически лица са онези, които са на подчинение на централната изпълнителна власт и са без ранг на министерства – държавни комисии, държавни агенции, изпълнителни агенции (администрации за административно обслужване към съответното министерство) и областните администрации (подпомагат областния управител и съгласно 57 ЗАдм са юридически лица на бюджетна издръжка).
Характерно за държавните учреждения е, че те възникват по разпоредителната система било въз основа на административен акт, било въз основа на нормативен акт.
За разлика от държавните юридически лица със стопански функции (като БДЖ), държавните учреждения не подлежат на регистрация и получават правосубектност още с възникването си. Редом с основната си дейност, държавните учреждения могат да осъществяват и стопанска дейност.
Начинът на определяне на правосубектността при държавните учреждения е различен от този при останалите юридически лица – за някои от държавните учреждения в закона, с който се създават, е посочено, че са самостоятелни юридически лица, а за други, признаването на правосубектността става косвено – когато ръководителят на съответното държавно учреждение има функциите на разпоредител с бюджетни средства, т.е. характеризиращ белег на държавните учреждения е наличието на бюджетна сметка.
Съгласно ГПК държавните учреждения се предоставят от своите ръководители. Когато държавно учреждение няма самостоятелна бюджетна сметка в банка, съдопроизводствените дела се извършват от или срещу държавното учреждение, което има такава сметка, т.е. процесуално правосубектни са само онези държавни учреждения, които имат самостоятелна бюджетна сметка. Това е така, защото правосубектността означава възможност правния субект да отговаря за задълженията си, т.е. държавното учреждение ще има отделна имуществена отговорност от тази на държавата.
Някои от държавните учреждения (тези, които пряко осъществяват властнически функции) се подчиняват на принципа на единоначалието, но при други държавни учреждения, ръководните органи не се назначават, а се избират (СУ).
Представителен орган на държавното учреждение е техният ръководител – per argumentum a contrario от 18, ал. 2 ГПК.
Друга особеност е, че срещу държавно учреждение не може да има принудително изпълнение.