2. Форми на държавно управление

2. Форми на държавно управление


Формата на държавно управление е организацията на държавната власт с оглед на нейното върховенство. Древните мислители се стремели да дадат отговори по въпроси на държавното управление. Аристотел определя формата на това управление според това, от чие лице се установява и провежда държавното управление. При еднолично управление, той го определял като монархия; при управление на малцинството от първенци - аристокрация, а на мнозинство - полития. Платон посочил пет вида управление - аристократично, провеждано от богати и съвестни граждани; олигархическо - управление на едно властолюбиво и алчно малцинство; тираническо и монархическо - при еднолична власт на монарха; демократично.
Класическо за науката остава разделението на държавното управление на монархия и република - така, както е предложено от Макиавели. Дюги предлага определение на монархията като управление, което има наследствен държавен глава, а републиката - управление, при което няма държавен глава или той не е наследствен.
Монархическата форма на управление претърпя значително и качествено развитие. Абсолютната монархия е характерна за древните източни държави и по-късно през 17 и 18 век - за Европа, пренесена в Рим. За самоограничаване на властта е спомагала религията (чрез принципите на нравствеността); такова въздействие са оказвали жреците, посредством обичайните норми, военните и благородниците - чрез фактическата си власт, законът - със своя авторитет. Все пак, всичко е зависело от краля и характера на отношенията му с посочените фактори. Но традиционно и пред народа властта наистина е била абсолютна. Това се вижда и от декрета на Людвиг ХV от 1770 г.: "Нашата корона произхожда от Бога. Правото да създаваме законите притежаваме само ние, без зависимост и безразделно". Указите са завършвали с израза: "Това е нашето желание".
В междинната историческа епоха (8-9 век) е била налице феодалната монархия с характерно засилване на властта на феодалите-васали, състоящи се от висши кралски служители. Васалите са упражнявали държавна власт на територии, които са им били предадени от краля. Тяхна е била както законодателната, така и административната власт. Те са имали собствена войска, поддържали са свое първично право. Това положение е било извоювано на договорна основа, като договорът е имал характер на клетва за вярност.
По-късно (13-15 век) се е формирала съсловно-ограничената монархия. Известен е правният документ - Магна карта либератум (1215 г.), голямата харта на свободата, която е била потвърдена 38 пъти от следващите крале. Касае се за акт-договор между короната и бароните, с който властта на абсолютния монарх е ограничена от общото събрание на светските и духовни благородници.
Редица особености са налице в Италия в градовете-републики, които се борят за независимост от краля. В тях се създават съсловни организации - гилдии, цехове, които упражняват една държавоподобна власт - законодателна, правосъдна, фискална и пр.
В кръга на ограничената монархия е конституционната монархия. Такава беше и нашата според Търновската конституция. Тя се свързва с народно представителство. Основното е, че двата органа - монарх и парламент, балансират силите си. Тази монархическа форма възниква в Англия. Законодателната власт по принцип принадлежи на парламента. Но държавният глава насрочва избори, открива и закрива сесии на парламента, има право да го разпуска, може да не обнародва законите и така те не влизат в сила. Актовете на монарха се преподписват от съответните министри, които поемат отговорността за тяхното съдържание и тяхното изпълнение. Министрите се назначават и освобождават от монарха, но трябва да имат доверието на парламента.
При парламентарната монархия министрите трябва да бъдат от парламентарното мнозинство. Монархът е длъжен да промулгира всеки закон, приет от парламента. Както отбелязва Хегел монархът върши само една формалност - казва "да", поставя точката на i-то.
Републиката като форма на управление е също разнолика. Налице е република на непосредствената демокрация - например в градовете-държави в древна Гърция с решаване на основните въпроси от общи събрания на свободните граждани. Позната е аристократичната република, при която една група лица управлява държавата съобразно интересите си (напр. Венецианската република). Олигократичната република се основава на малко число хора, определени с основен закон, които създават държавната власт. Понастоящем най-разпространена форма съставлява представителната (парламентарна) демократична република с председател на същата (президент). Интерес за нас представлява и президентската република, характерно изразена в САЩ. Президентът е ръководител на изпълнителната власт. Главнокомандващ е на армията и флотата. Може да иска от ръководителя на всеки изпълнителен департамент мнение в писмен вид по всеки въпрос от компетенцията му. Има право на отлагане на присъди и на помилване за престъпления. Сключва договори със съвета и съгласието на Сената. По този ред назначава посланици и други пълномощни представители, съдии на Върховния съд и други длъжностни лица, чиито длъжности са учредени със закон, както и на други лица, по права получени от Конгреса. Той информира периодично конгреса за състоянието на държавата и предлага надлежни мерки. В изключителни случаи може да свика двете или едната камара на сесия. Всеки законопроект, приет от Камарата на представителите и от Сената, преди да стане закон, трябва да бъде представен на президента. Ако той го одобри, го подписва, ако ли не - го връща с възраженията си на камарата, която го е предложила. При това положение той се преразглежда и решава от двете камари. По същия начин се действа и при всички постановления, резолюции и решения. Характерно е и това, че президентът няма право да разтури камарите, а те от своя страна не могат да "снемат" президента. Те могат да го отстранят от длъжност, само ако бъде подведен под отговорност по реда на импийчмент и осъден за държавна измяна, вземане на подкупи или други престъпления и постъпки. Това се отнася и за вицепрезидента, както и за всички висши държавни служители на САЩ. Всъщност това е прерогативът на Сената (чл.6 и 7 на Конституцията на САЩ).
Проф. Баламезов има свое виждане по въпросите на формите на държавно управление.[16] Той смята, че разделението на държавите на републики и монархии трябва да се изостави. Делението трябва да стане от гледна точка на принципите на общественото самоуправление - доколко и как е гарантирано правото на избирателите (непосредствено или чрез парламента) да налагат на правителството определена насока на дейност. По този начин той разделя държавното управление на първо място - на дуалистично (президентската власт в САЩ) и парламентарно (управлението във Франция и същевременно - парламентарната монархия), според начина на уреждане на политическите зависимости на правителствената дейност. Дуалистичната държава, според него, се проявява чрез периодичната смяна на независимия от парламента председател (президент), а парламентарната - чрез политическа отговорност на министрите пред парламента.
Посоченият възглед подразделя още държавното управление на личности и на колективи. При първия вид правителствената власт е в ръцете на един човек( монарх, диктатор). Освен това, при неговото виждане на въпроса, управлението се разделя на конституционно, парламентарно, непосредствена демокрация, корпоративна демокрация.
Подобни разделения, които се срещат и у други автори, не са лишени от основания.Има се пред вид това, че старите изявени форми с ясна характеристика претърпяха трансформации. Нито монархиите, нито републиките, нито даже диктатурите в съвременния свят са същите, каквито бяха познати в предходните епохи. Затова в науката продължават да се търсят основания за класификации, дефиниции на модели на управление. Откроява се идеята за смесени форми на управление, основани на отделни критерии. Например, Ж.Бано разглежда въпроса съобразно поставените отношения между отделните власти. От тази гледна точка той разграничава президентско и парламентарно управление, както и управление на Събранието. Първият вид се характеризира с изборност на държавния глава от избирателите, отговорност на министрите само пред президента, липса на възможност за бламиране на президента. Като една връзка между президентското и парламентарното управление се явява полупрезидентското управление. При него изборността на президента от избирателите се съчетава с отговорността на министрите пред парламента. Такова управление понастоящем има в шест държави (Ирландия, Исландия, Австрия, Финландия, Португалия, Франция).
Парламентарното управление е продукт на европейската история. То се характеризира с обстоятелството, че изпълнителната власт е истинска еманация (извлечение, проявление) на парламентарното мнозинство. Същевременно тази власт въздейства върху парламента чрез различни форми и особено с правото да поиска доверие от парламента. Между държавите с такова управление се очертават два типа: англосаксонски, със съществуващо солидно парламентарно мнозинство през целия мандат на парламента, редуване във властта на две главни политически формации, избор на ръководител на изпълнителната власт посредством изборите за парламент (традиционно той се явява ръководи-телят на партията, получила мнозинство в изборите). Такова е управлението в Англия, Австралия, Канада, Швеция, Норвегия, Гърция и др.). Вторият тип е латинския, при който в парламента са представени множество партии. Това създава условия за политически оси, други комбинации, което прави парламента неустойчив. От друга страна, избирателите нямат възможност да избират ръководителя на изпълнителната власт. Такова е управлението в Италия, Белгия, Дания, Холандия.
Въпреки изразените различия, общото в двата типа е утвърдената политическа отговорност на министрите пред парламента.
При управлението на Събранието (т.е. на парламента) изпълнителната власт е принудена да се подчинява на парламента, без да има възможност да се оттегля от властта чрез подаване на оставки на отделни министри. Органите на изпълнителната власт се избират и освобождават от парламента, а съдебната власт може да отменя решенията им когато са противозаконни. При това положение изпълнителната власт се явява обикновен изпълнител на парламентарните актове, без да има възможност да въздейства върху парламента. Такова е управлението в Швейцария. Висшата изпълнителна власт се осъществява от федерален съвет от седем души, избрани от федералното събрание (съставен от Национален съвет и Съвет на държавите), за срок от четири години.
Държавният глава (президент) се избира за срок от една година. Налице е съгласие между партиите за формиране на Съвета.
Друг автор, Морис Дюверже, класифицира смесените форми на държавно управление в три групи. Към първата той отнася управление на съпоставени органи, единият от които е автократичен (напр. диктатор), а другият - демократичен (напр. парламент). Такова съпоставяне се прави и в рамките на един парламент (с кооптиран и изборен състав). Към третата група са управленията чрез сливане на автократизъм и демокрация (напр. един орган се избира, но от малък брой гласоподаватели, характерно за античните демокрации).
Същият въпрос е интерпретиран от Марсел Прело и Жан Булуи. Те разглеждат смесените управления според системата и принципа и според съдържанието им. Към първите се отнасят управленията на ограничената монархия, която се лимитира чрез съществуването на други политически органи. В случая се съединява монократизма с участие във властта на една наследствена аристокрация (втората камара на парламента) и на една цензова олигархия (долната камара). Но по същество монархът има доминираща роля (напр. Русия през периода 1906-1917 г.). Към тези управления авторите отнасят и дуалистичния парламентаризъм, който съчетава силна власт на държавния глава (царят може да назначава и освобождава министрите и да разтурва парламента) с наличие на парламент. Пример в това отношение се дава България по време на Фердинанд и Борис III. Към същия кръг управления се посочва и т.нар. "демократичен централизъм". Той е демократичен с това, че държавният глава се представя за избран от народа и изпълнител на неговите желания. Но той е монократичен с това, че властта е съсредоточена главно в ръцете на личност. "Централизмът е демокрация без свобода" (Жюл Симон). Втората група управление (според съдържание) се проявява в различни периоди от историята на Австрия, Полша, Португалия (при Салазар), Испания (при Франко). Например в Португалия държавният глава е бил избиран от населението. Той е назначавал и освобождавал министрите, могъл е да разтурва парламента. Законодателната власт е била поделена между него и членовете на парламента. Парламентът е имал задължителни законодателни правомощия по определени въпроси и факултативни - по други. Президентът е контролирал външната политика, наблюдавал е конституционността и изпълнението на законите.

Форми на държавата

Глава шеста
Форми на държавата
1. Понятие. Форми на държавно устройство
Под форма на държавата се разбира устройството и организацията на държавата. Следователно, тя има две страни: държавно устройство и държавно управление, които ще бъдат предмет на изясняване.
Държавното устройство определя структурата на държавата, нейното административно-териториално разположение и деление, в които се осъществява държавната власт. От тази гледна точка държавата познава две основни структурни форми: унитарна (от латинската дума унус - един), която се нарича още проста (сивитас симплекс) или единна и сложна или съставна (сивитас композита). Тази държава представлява едно хомогенно цяло. В нея има единна върховна държавна власт. Тя встъпва в международните отношения като единствен и самостоятелен правен субект. Налице е вътрешен единен централизиран строеж на държавните органи.
Според Б.Жано унитарната форма "има само един център на политически импулс" (по израза на Бюрдо). Такава държава се характеризира с проста структура и сцепление на човешкия елемент (наличие на интегрирано население). Но тя не противоречи на децентрализацията и провинциалния партикуларизъм. Например, Италия има шест региона със специален статут, 15 региона с обикновен статут, със законодателни права и самостоятелни финансови ресурси. Белгия е разделена на две общности - фламандска и френска и три региона, на които държавата е преотстъпила някои свои компетентности. Испания има седемнадесет автономни региона със свои малки парламенти.[13,7]
Сложната държава някои я наричат съюзна държава. Касае се за държава от държави, устроени едновременно хоризонтално (държавите-членове на съюза) и вертикално (спрямо държавната общност). Има и видове държавни съединения, при които две или повече държави, без да губят напълно своята независимост, влизат в правни съюзни връзки помежду си. На първо място, могат да се създадат междудържавни правни съединения. При тях договорно определени правни отношения свързват държави в една трайна правна общност. В случая не се образува една отделна, обща юридическа личност, отделен носител на суверенитет. Суверенитетът се осъществява от отделни държави-членове. Такива са: политически съюзи, международноправни съюзи (отделни конвенции), протекторати, ООН.
Налице са и вътрешноправни (конституционни) държавни съединения. Това са трайни съюзи от суверенни или полусуверенни държави, учредени с международен договор и вътрешно организирани чрез съответни конституционно определени норми. Такива са:
- Лична уния - когато държави се обединяват под скиптъра на един и същ държавен глава. Например, Холандия и Люксембург (1815-1890 г.) - уния, създадена по силата на престолонаследието; Саксония и Полша (1697-1706 г.) които, съзнателно, едновременно са избрали за свой крал Август силния. При личната уния държавите са самостоятелни и независими. С прекратяване на унията, държавите се освобождават от правните връзки между тях. Така се е прекратила унията между Холандия и Люксембург, поради различни престолонаследни системи - Люксембургското законодателство не е приемало монарх-жена. Общата тенденция е личната уния да води до сливане на държавите или до негласна хегемония на една държава. Тъкмо затова Търновската конституция има изрична разпоредба, според която царят може да стане глава и на друга държава само със съгласието на Великото народно събрание;
- Реална уния - обединяване на държави под скиптъра на един и същ държавен глава, но при съгласуване на конституционен ред на правно политическата си дейност (напр. създаване на общи органи и надлежни промени във вътрешното право). Обединението се осъществява с междудържавен договор, след което се осъществяват конституционните промени. Така е създадена унията Швеция-Норвегия (1814-1905), при която не са създадени общи органи, а само общо военно командване, общи финанси, външни работи, общ парламент с делегирани представители на двата парламента. При този вид уния държавите запазват суверенните си права, освен тези, които са ограничени със закон или са прехвърлени на общи органи. Прекратяване на унията става чрез обезсилване на съюзния договор или сливане в единна държава;
- Конфедерацията е тесен и траен съюз между суверенни държави, организирани в една условна държавна общност, чрез основани общи държавно-прави институции на основание международен договор. Налице са общи цели на държавите. Те прехвърлят необходимия минимум права на конфедерацията (външни работи, войска). Върховен орган се явява парламентът на конфедерацията. Законодателството създава "общо", а не действащо право. При конфедерацията общо гражданство и обща територия няма;
- За разлика от конфедерацията, федерацията не е съюз от държави, а съюзна държава.Тя е същинска съставна държава. Образувана е от няколко държави с първична власт, а и тя самата е една суверенна държава. Отделните държави имат суверенни права, доколкото не са отнети от федерацията съобразно Конституцията и законите на федерацията. При федерацията се формира общ народ, обща територия и върховна власт. Налице е федерална държавна воля и федерални органи. Законите на федерацията са задължителни за всички граждани и правителства.
Б.Жано определя федералната държава като групово образувание на публични колективи, които отстъпват част от своите компетенции на общността. Такава държава има три характерни черти (елементи): разделение на компетенции между органи на отделните държави и на федерацията; участие при вземане на решенията на специален орган - представител на отделните държави (Сената в САЩ, Бундестага в Германия, Съвета на държавите в Швейцария); равенство между отделните държави при участие в представляващите ги органи.[13,8]
Федерацията има вътрешна тенденция да се превърне в единна държава или да се разтури. Отивайки към единна държава, отделните държави се обезличават и отделните народи постепенно се сливат в една нация. Положителен пример в това отношение е САЩ, които успяха да се консолидират и да се превърнат в една преуспяваща единна нация.